برای صنعت ایران، مسئله انرژی دیگر فقط قیمت برق، گاز یا گازوئیل نیست؛ مسئله اصلی، نبود اطمینان از زمان و میزان دسترسی به انرژی است. کارخانهای که نمیداند هفته آینده چه میزان برق یا گاز دریافت میکند، نمیتواند برای تولید، فروش، صادرات، نیروی انسانی یا سرمایهگذاری برنامهریزی کند. قطعیهای برق در تابستان، حالا نگرانی از کمبود گاز و گازوئیل در زمستان را به دغدغه صنایع تبدیل کرده است. در این شرایط، سهمیهبندی ممکن است کمبود را مدیریت کند، اما هزینه واقعی آن را از بین نمیبرد؛ هزینهای که در قالب توقف تولید، خرابی تجهیزات، کاهش صادرات، افت اشتغال و عقبنشینی سرمایهگذاری ظاهر میشود. راهحل نیز صرفاً افزایش سهمیه یا تدوین بستههای حمایتی بیشتر نیست. مسئله اصلی این است که انرژی از یک نهاده ارزان اما غیرقابلپیشبینی، به خدمتی قراردادی، شفاف و قابلاتکا تبدیل شود؛ وگرنه ناترازی، پیش از آنکه تولید را متوقف کند، افق برنامهریزی صنعت را متوقف خواهد کرد.
صنعت ایران مدتهاست کارخانه را نه براساس سفارش مشتری و ظرفیت خط تولید، بلکه با پیشبینی ساعت قطع برق، فشار گاز و سهمیه گازوئیل اداره میکند. تابستان با محدودیت برق میگذرد و هنوز هوا سرد نشده، مذاکره بر سر سهم گاز آغاز میشود. نتیجه فقط کاهش چند ساعت تولید نیست؛ برنامه فروش، قرارداد صادراتی، نگهداری تجهیزات، اشتغال و سرمایهگذاری نیز به متغیری بیرون از اختیار بنگاه وابسته میشود.
دنیای اقتصاد در گزارش «دومینوی محدودیت انرژی در معادن» نوشته است که پس از قطعیهای برق تابستان، صنایع معدنی اکنون نگران کمبود گاز و گازوئیل در فصل سردند. رئیس هیأت عامل ایمیدرو نیز از کاهش ۱۰ میلیون تنی تولید فولاد و افت بیش از هشت میلیارد دلاری صادرات در سال گذشته سخن گفته است. این ارقام، اظهارات یک مقام رسمیاند و هنوز گزارش مستقلی منتشر نشده که سهم دقیق انرژی را از سایر عوامل، مانند تحریم، حملونقل، قیمتگذاری و ضعف تقاضا جدا کند. بااینحال، اصل مسئله محل تردید نیست: انرژی در ایران دیگر نهادهای قابلاتکا برای تولید نیست.
ایران از بزرگترین دارندگان ذخایر نفت و گاز جهان است و دههها انرژی ارزان را یکی از مزیتهای صنعتی خود معرفی کرده است. بخشی از صنایع فولاد، سیمان، پتروشیمی و معدن نیز بر پایه همین فرض توسعه یافتهاند. اما مزیت یک نهاده فقط به قیمت اسمی آن بستگی ندارد. انرژیای که ارزان است ولی در زمان موردنیاز تحویل نمیشود، ممکن است برای تولیدکننده از انرژی گران و پایدار پرهزینهتر باشد.
کارخانه با انرژی قراردادی و قابلپیشبینی میتواند سفارش بگیرد، برای صادرات تعهد بدهد و نیروی انسانی و مواد اولیه خود را تنظیم کند. کارخانهای که سهمیه آن با دما و وضعیت روزانه شبکه تغییر میکند، ناچار است ظرفیت آماده نگه دارد، اما کمتر تولید کند. هزینه سرمایه، حقوق کارکنان و استهلاک تجهیزات ادامه دارد، درحالیکه محصولی برای فروش ساخته نمیشود.
خاموش و روشنشدن نامنظم تجهیزات نیز بهویژه در صنایع پیوسته، معادل خاموشکردن چراغ یک دفتر نیست. توقف کوره، خط احیا یا فرایند پتروشیمی میتواند ضایعات، خرابی، هزینه راهاندازی مجدد و مخاطرات ایمنی ایجاد کند. بنابراین خسارت قطع انرژی فقط ارزش برق یا گاز تحویلنشده نیست؛ کل زیانی است که در زنجیره تولید پدید میآید.
در بازاری که قیمت نمیتواند کمبود را منعکس کند و قرارداد نیز تحویل را تضمین نمیکند، سهمیهبندی جای سازوکار بازار را میگیرد. دستگاه عمومی تصمیم میگیرد کدام صنعت، استان یا کارخانه چه مقدار انرژی دریافت کند. چنین تصمیمی ناگزیر با چانهزنی، استثنا، ابهام و فشار سیاسی همراه میشود.
در این الگو، بنگاه نمیداند آیا کاهش مصرف، سرمایهگذاری در بهرهوری یا پرداخت قیمت بالاتر به تحویل پایدار منجر خواهد شد یا نه. حتی کارخانهای که برای خودتأمینی برق سرمایهگذاری کرده، ممکن است نتواند مازاد تولید را آزادانه بفروشد یا در زمان نیاز از شبکه خدمت متقابل بگیرد. در مقابل، مصرفکننده کمبازده نیز ممکن است همان سهمی را دریافت کند که بنگاه بهرهور و صادراتی میگیرد.
سهمیهبندی ظاهراً همه را در کمبود شریک میکند، اما لزوماً عادلانه نیست. بنگاه بزرگ معمولاً قدرت مذاکره، دسترسی مالی و امکان تأمین سوخت جایگزین بیشتری دارد. شرکت کوچکتر ممکن است بدون سروصدا تعطیل شود، کارگر خود را تعدیل کند یا سفارش را از دست بدهد. در نتیجه، سیاستی که با عنوان حمایت از تولید اجرا میشود، میتواند به تمرکز بیشتر بازار به سود بازیگران بزرگتر بینجامد.
وزارت صمت از تدوین بستهای ۴۰بندی برای مدیریت محدودیتهای انرژی در زمستان خبر داده است. تا زمانی که متن کامل، مسئول هر اقدام، زمانبندی و شاخصهای سنجش آن منتشر نشود، نمیتوان درباره اثربخشی بسته قضاوت کرد. تجربه سیاستگذاری ایران نشان داده است که تعداد بندها معیار مناسبی برای کیفیت راهحل نیست.
بنگاه بیش از بسته حمایتی به اطلاعات قابلاتکا نیاز دارد: در هر هفته چه مقدار گاز یا برق دریافت میکند؟ محدودیت احتمالی چند ساعت پیش اعلام خواهد شد؟ اگر شبکه برخلاف قرارداد انرژی تحویل نداد، خسارت چگونه محاسبه میشود؟ آیا شرکت میتواند انرژی موردنیاز خود را از تولیدکننده دیگری بخرد؟ آیا سرمایهگذاری در تولید اختصاصی، حق فروش و انتقال انرژی ایجاد میکند؟
تا وقتی پاسخ این پرسشها روشن نباشد، بستههای حمایتی فقط کمبود را اداره میکنند. مسئله اصلی، تبدیل مصرفکننده صنعتی از دریافتکننده سهمیه به طرف یک قرارداد واقعی است.
نخستین زیان به تولیدکننده میرسد، اما در همانجا باقی نمیماند. سهامدار با کاهش بازده سرمایه مواجه میشود. کارگر اضافهکاری و امنیت شغلی خود را از دست میدهد. تأمینکننده مواد اولیه با سفارش کمتر روبهرو میشود. صادرکننده اعتبارش را نزد مشتری خارجی از دست میدهد و بانک نیز با شرکتی مواجه میشود که توان بازپرداخت تسهیلاتش کاهش یافته است.
مصرفکننده داخلی نیز هزینه را در قالب کمبود، افزایش قیمت و کاهش کیفیت میپردازد. دولت از درآمد مالیاتی و ارزی محروم میشود و سپس برای حمایت از همان بنگاه آسیبدیده، ناچار به اعطای وام، مهلت مالیاتی یا امتیاز تازه میشود. بهاینترتیب، ابتدا یک سیاست انرژی ناکارآمد به تولید زیان میزند و سپس سیاست اعتباری یا مالی برای جبران بخشی از همان زیان به کار گرفته میشود.
زیان بلندمدت از همه مهمتر است: سرمایهگذار پروژه تازه را آغاز نمیکند. هیچ محاسبه اقتصادی معتبری نمیتوان انجام داد وقتی مهمترین نهاده تولید نه قیمت قابلپیشبینی دارد و نه مقدار تحویل آن تضمین میشود. سرمایه بهجای کارخانه، به داراییهایی میرود که به برق، گاز، نیروی کار و تصمیم روزانه دولت وابستگی کمتری دارند.
انتخاب میان خاموشی و جهش قیمت، صورتمسئله غلط است
اصلاح بازار انرژی به معنای افزایش ناگهانی قیمت و رهاکردن صنعت نیست. قیمتگذاری دستوری طولانیمدت، سرمایهگذاری در تولید و صرفهجویی را از بین برده است؛ اما شوک قیمتی بدون ایجاد امکان رقابت و قرارداد نیز فقط هزینه ناکارآمدی را به بنگاه منتقل میکند.
آزادسازی درست باید همزمان در دو سوی بازار رخ دهد. تولیدکننده انرژی باید بتواند قیمت و شرایط تحویل را پیشنهاد کند و مصرفکننده صنعتی نیز حق انتخاب عرضهکننده، قرارداد بلندمدت و سرمایهگذاری مشترک داشته باشد. در کنار شبکه دولتی، نیروگاه خصوصی، تولید پراکنده، انرژی تجدیدپذیر و خودتأمینی صنعتی باید بتوانند در بازاری شفاف معامله کنند.
قیمت نیز میتواند براساس زمان مصرف متفاوت باشد. کارخانهای که تولید خود را داوطلبانه به ساعات کمباری منتقل میکند، باید هزینه کمتری بپردازد. در مقابل، مصرف تضمینشده در ساعت اوج میتواند قیمت بالاتری داشته باشد. تفاوت مهم این الگو با سهمیهبندی آن است که انتخاب و قیمت از پیش روشناند و بنگاه میتواند براساس آنها برنامهریزی کند.
حمایت از خانوار کمدرآمد نیز نباید از طریق ارزان نگهداشتن همه انرژی انجام شود. یارانه مستقیم و هدفمند، شفافتر و عادلانهتر از فروش ارزان انرژی به تمام مصرفکنندگان است. انرژی ارزان برای همه، بیشترین منفعت را نصیب مصرفکننده بزرگتر میکند و منابع لازم برای توسعه شبکه را از بین میبرد.
در کوتاهمدت، وزارتخانههای نفت، نیرو و صمت باید بهجای اعلام کلی کمبود، برنامه هفتگی و منطقهای تحویل انرژی را منتشر کنند. هر واحد صنعتی باید حداقل چند هفته زودتر از سهم قابلاتکای خود آگاه شود. تغییر خارج از برنامه نیز باید ثبت و علت آن اعلام شود.
متن بسته ۴۰بندی وزارت صمت باید همراه با متولی، بودجه، موعد اجرا و شاخص نتیجه منتشر شود. شاخص موفقیت نباید تعداد جلسات یا میزان هماهنگی دستگاهها باشد؛ باید ساعت قطع، تولید ازدسترفته، زمان اطلاعرسانی و ارزش تعهدات صادراتی اجراشده سنجیده شود.
خود بنگاهها نیز نمیتوانند همه مسئولیت را به دولت واگذار کنند. مدیران صنعتی باید سناریوی محدودیت ۱۰، ۲۰ و ۳۰ درصدی انرژی را آماده کنند، هزینه توقف هر خط را بسنجند و تولید محصولات دارای حاشیه سود و تعهد صادراتی بالاتر را در اولویت بگذارند. قرارداد با مشتری نیز باید بندهای روشن مربوط به محدودیت انرژی داشته باشد تا ریسک میان طرفین پنهان نماند.
در افق میانمدت، وزارت نیرو و وزارت نفت باید قراردادهای صنعتی با سطوح متفاوت اطمینان عرضه کنند. یک کارخانه میتواند انرژی ارزانتر اما قابلقطع بخرد؛ کارخانه دیگر برای تحویل تضمینشده قیمت بیشتری بپردازد. تفاوت قیمت باید معادل تفاوت کیفیت خدمت باشد.
اگر عرضهکننده برخلاف قرارداد انرژی را قطع کرد، باید خسارت مشخص بپردازد یا اعتبار انرژی در اختیار مصرفکننده قرار دهد. بدون مسئولیت عرضهکننده، قرارداد معنایی ندارد و تمام ریسک همچنان بر دوش صنعت باقی میماند.
بازار برق و گاز باید امکان معامله مستقیم میان تولیدکننده و مصرفکننده بزرگ را گسترش دهد. بنگاهی که در نیروگاه یا انرژی تجدیدپذیر سرمایهگذاری میکند باید حق انتقال، فروش مازاد و استفاده از شبکه با تعرفه شفاف را داشته باشد. وزارتخانهها در این بازار نقش تنظیمگر شبکه و تضمینکننده رقابت را برعهده دارند، نه خریدار و فروشنده انحصاری همه انرژی.
همزمان، بانکها و بازار سرمایه باید ابزارهای تأمین مالی پروژههای بهرهوری و خودتأمینی را توسعه دهند.بازپرداخت این پروژهها میتواند به صرفهجویی واقعی انرژی یا درآمد فروش برق متصل شود. حمایت عمومی نیز بهتر است به نتیجه قابلاندازهگیری اختصاص یابد، نه خرید تجهیزات بدون سنجش عملکرد.
در بلندمدت، دولت باید از نقش توزیعکننده روزانه سهمیه فاصله بگیرد و بر سه وظیفه متمرکز شود: تنظیم انحصار طبیعی شبکه، حمایت هدفمند از اقشار آسیبپذیر و تضمین رقابت در تولید و عرضه.
سرمایهگذاری در میادین گازی، نیروگاه، ذخیرهسازی، شبکه انتقال و بهینهسازی مصرف به ثبات مقررات و امکان بازگشت سرمایه نیاز دارد. سرمایه خصوصی وارد بازاری نمیشود که قیمت، مشتری، امکان صادرات و حتی میزان تحویل آن با تصمیمهای کوتاهمدت تغییر کند.
در این مسیر، اصلاح قیمت اجتنابناپذیر است، اما باید تدریجی، اعلامشده و همراه با گسترش انتخاب باشد. افزایش قیمت در بازار انحصاری، آزادسازی نیست؛ انتقال درآمد بیشتر به انحصارگر است. بازار زمانی شکل میگیرد که عرضهکنندگان متعدد، قراردادهای متفاوت، دسترسی برابر به شبکه و امکان انتخاب برای خریدار وجود داشته باشد.
سازمان برنامه و بودجه نیز باید صورتحساب ناترازی انرژی را سالانه منتشر کند: میزان یارانه پنهان، سرمایهگذاری عقبافتاده، تولید ازدسترفته، خسارت صادرات و هزینه جبران بنگاهها. تا زمانی که هزینه کمبود در بودجه و حسابهای ملی دیده نشود، تصمیمگیر تصور میکند انرژی ارزان عرضه کرده است؛ درحالیکه جامعه بهای آن را در جای دیگری میپردازد.
ایران برای حفظ تولید، بیش از بستههای مقطعی به یک قرارداد اجتماعی و اقتصادی تازه در حوزه انرژی نیاز دارد. دولت نمیتواند انرژی ارزان، عرضه تضمینشده، مصرف نامحدود و سرمایهگذاری ناکافی را همزمان حفظ کند. ادامه این وضعیت فقط شکل پرداخت هزینه را تغییر میدهد: یک روز در قبض انرژی، روز دیگر در توقف کارخانه، تورم، بیکاری یا کاهش صادرات.
مطالبه صنعت نباید صرفاً سهمیه بیشتر باشد؛ زیرا سهمیه بیشتر یک بنگاه معمولاً به معنای سهم کمتر بنگاه دیگر است. مطالبه درست، بازار شفاف، امکان انتخاب، قرارداد قابلاتکا و مسئولیت متقابل است. بنگاه نیز باید برای انرژی واقعی هزینه واقعی بپردازد، به شرط آنکه بتواند روی تحویل آن حساب کند.
زمستان هنوز نرسیده، اما صنایع تصمیمهای زمستانی خود را گرفتهاند: کاهش تولید، تعویق سفارش، انباشت سوخت و احتیاط در سرمایهگذاری. این یعنی ناترازی، پیش از آنکه گاز را قطع کند، افق برنامهریزی را قطع کرده است. بازگرداندن این افق، مهمتر از مدیریت چند ماه سرد پیش روست.