به گزارش اقتصادنیوز به نقل از روزنامه سازندگی، این روزها بحث درباره یک پرسش قدیمی دوباره بالا گرفته است. اینکه ریل اقتصاد ایران دقیقاً از کجا تغییر کرد و ریشه گرفتاری‌ها کجاست. رد بسیاری از پاسخ‌های اقتصاددانان به سال‌های ۱۳۸۳ و ۱۳۸۴ می‌رسد، دو سالی که مرز میان دو دوره متفاوت بودند.
چند سال پیش از آن اقتصاد ایران آرام‌آرام از بی‌ثباتی دهه ۱۳۶۰ فاصله گرفته بود. برنامه سوم توسعه به نیمه راه رسیده بود، رشد اقتصادی برای چند سال در سطوح نسبتاً بالا قرار داشت، ارز تک‌نرخی شده بود، بخش خصوصی فضای بیشتری برای فعالیت پیدا کرده بود و اصلاحاتی در تجارت، نظام بانکی و سیاست مالی جریان داشت.
حتی گزارش‌های نهادهای بین‌المللی از اقتصادی سخن می‌گفتند که با وجود همه ضعف‌ها در مسیر اصلاح و رشد قرار گرفته است. اما در سال ۱۳۸۳ با تغییر ترکیب مجلس و یک سال بعد با تغییر دولت، نگاه دیگری به اقتصاد قدرت گرفت. نگاهی که به تثبیت قیمت‌ها، کاهش دستوری نرخ سود، توزیع بیشتر منابع و مداخله گسترده‌تر دولت گرایش داشت.
برای فهم اینکه اقتصاد ایران چگونه به این نقطه رسید شاید لازم باشد به چند سال قبل‌تر برگردیم. به دوره‌ای که برنامه سوم توسعه برای مدتی کوتاه این امید را ایجاد کرد که اقتصاد ایران می‌تواند، وارد عصر رشد پایدار شود.
اگر قرار باشد در تاریخ اقتصادی چهار دهه گذشته ایران دوره‌ای را پیدا کنیم که در آن مجموعه‌ای از متغیرهای کلان همزمان به سمت بهبود حرکت کردند، سال‌های اجرای برنامه سوم توسعه یکی از جدی‌ترین گزینه‌هاست. اقتصاد ایران در فاصله سال‌های ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۳ نه از نفت ۱۰۰ دلاری برخوردار بود، نه تحریم‌ها به پایان رسیده بود و نه مشکلات ساختاری اقتصاد حل شده بود.
با این حال رشد اقتصادی شتاب گرفت، تورم در محدوده‌ای قابل کنترل‌تر قرار گرفت، بخش خصوصی فضای بیشتری برای فعالیت پیدا کرد، سرمایه‌گذاری افزایش یافت و اصلاحاتی در بازار ارز، تجارت خارجی، مالیات و نظام بانکی آغاز شد. به همین دلیل برنامه سوم را می‌توان یکی از معدود دوره‌هایی دانست که سیاست‌گذاری اقتصادی در ایران تلاش کرد به جای اداره روزمره اقتصاد، قواعد بازی را تغییر دهد. اقتصاد ایران در آستانه برنامه سوم شرایط آسانی نداشت. تجربه برنامه اول توسعه با سیاست‌های بازسازی سپس بحران ارزی نیمه نخست دهه ۱۳۷۰ همراه شده بود و برنامه دوم نیز نتوانسته بود بسیاری از اصلاحات مورد نیاز اقتصاد را به سرانجام برساند. تورم بالا، چندنرخی بودن ارز، مداخلات گسترده دولت، انحصارات، ضعف نظام مالیاتی، مشکلات نظام بانکی و وابستگی بودجه به نفت همچنان پابرجا بود.
در چنین شرایطی، مسئله اصلی برنامه سوم فقط تعیین چند هدف کمی برای رشد تولید نبود؛ برنامه باید میان ثبات اقتصاد کلان و اصلاح ساختاری پیوند برقرار می‌کرد. همین ویژگی برنامه سوم را از بسیاری از برنامه‌های قبل و بعد متمایز می‌کند. جهت‌گیری برنامه بر این فرض استوار بود که رشد پایدار را نمی‌توان صرفاً با تزریق پول نفت یا افزایش مخارج دولت ایجاد کرد. اقتصاد برای رشد به محیط باثبات‌تر، قیمت‌های معنادارتر، رقابت بیشتر، تجارت روان‌تر و حضور گسترده‌تر بخش خصوصی نیاز داشت.
این تغییر نگرش اهمیت زیادی داشت. به جای اینکه دولت خود موتور اصلی تولید باشد، قرار بود شرایطی ایجاد شود که بنگاه‌ها، سرمایه‌گذاران و کارآفرینان نقش بیشتری در رشد داشته باشند. نتایج به‌تدریج در آمارها ظاهر شد. صندوق بین‌المللی پول در ارزیابی سال ۲۰۰۴ خود از اقتصاد ایران، عملکرد اقتصاد در سال‌های نخست برنامه سوم را مثبت ارزیابی کرد. متوسط رشد واقعی اقتصاد در چهار سال نخست برنامه به حدود ۵.۶ درصد رسید و در سال ۱۳۸۲-۱۳۸۳ رشد اقتصادی حدود ۶.۷ درصد ثبت شد. این رشد فقط حاصل نفت نبود. برآوردهای همان دوره نشان می‌داد، فعالیت‌های غیرنفتی نیز با سرعت قابل‌توجهی در حال گسترش‌اند و بخش صنعت یکی از موتورهای اصلی رشد شده است. در بخشی از این دوره رشد بخش نفت حدود ۸.۴ درصد، بخش غیرنفتی حدود ۶.۵ درصد و صنعت حدود ۱۱ درصد گزارش شد. این ارقام وقتی اهمیت بیشتری پیدا می‌کنند که با عملکرد بلندمدت اقتصاد ایران مقایسه شوند. یکی از مشکلات اصلی اقتصاد ایران در دو دهه اخیر نه صرفاً پایین بودن رشد بلکه ناپایداری آن بوده است؛ چند سال رشد مثبت با رکود یا رشد منفی جایگزین شده و در نتیجه درآمد سرانه نتوانسته مسیر باثباتی را طی کند.
برنامه سوم اما برای چند سال متوالی، اقتصاد را در مسیر رشد نسبتاً بالا قرار داد. به بیان دیگر اتفاق مهم فقط ثبت یک عدد ۶ یا ۷ درصدی نبود؛ مهم‌تر این بود که رشد به یک روند تبدیل شده بود. یکی از مهم‌ترین اصلاحات آن دوره، یکسان‌سازی نرخ ارز بود. اقتصاد ایران سال‌ها با نرخ‌های متعدد ارز اداره می‌شد؛ وضعیتی که علاوه بر ایجاد رانت، محاسبات اقتصادی بنگاه‌ها را مختل و زمینه فساد و تخصیص ناکارآمد منابع را فراهم می‌کرد.
در سال ۱۳۸۱ سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز اجرا شد و برخلاف نگرانی‌های اولیه به بحران ارزی گسترده منجر نشد. ایجاد حساب ذخیره ارزی نیز قرار بود، رابطه بودجه با درآمدهای پرنوسان نفت را تا حدی مدیریت کند؛ در سال‌های پردرآمد منابع کنار گذاشته شود تا در دوره کاهش درآمد نفت، اقتصاد با شوک شدید مالی مواجه نشود.
اصلاح تجارت خارجی نیز بخش دیگری از این تغییر بود. حذف تدریجی موانع غیرتعرفه‌ای، حرکت از ممنوعیت‌ها و مجوزهای اداری به سمت تعرفه و تسهیل تجارت، فضای فعالیت بنگاه‌ها را قابل پیش‌بینی‌تر کرد. نگاه سیاستگذار به صنعت نیز آرام‌آرام تغییر می‌کرد. حمایت از تولید قرار نبود صرفاً به معنای بستن مرزها باشد؛ بنگاه ایرانی باید به سمت رقابت‌پذیری حرکت می‌کرد. توسعه صادرات غیرنفتی و تعامل بیشتر با اقتصاد جهانی نیز در همین چارچوب اهمیت پیدا کرد.
در بازار پول نیز تلاش‌هایی برای اصلاح صورت گرفت. بانک‌های خصوصی پس از سال‌ها دوباره اجازه فعالیت پیدا کردند و رقابت محدودی وارد نظام بانکی شد. هرچند نظام بانکی همچنان دولتی و تحت نفوذ سیاستگذار باقی ماند، ورود بانک‌های خصوصی، نشانه‌ای از تغییر نگاه به نقش دولت در واسطه‌گری مالی بود. همزمان اصلاح نظام مالیاتی و آماده‌سازی مقدمات مالیات بر ارزش افزوده، خصوصی‌سازی و اصلاح شرکت‌های دولتی نیز در دستورکار قرار داشت؛ هرچند بسیاری از این پروژه‌ها کامل نشدند. نکته مهم دیگر، نوع رابطه برنامه سوم با درآمد نفت بود.
نفت همچنان نقش اساسی در اقتصاد ایران داشت اما ایده سیاستگذار این بود که افزایش درآمد نفت نباید مستقیماً و به‌طور کامل به افزایش مخارج جاری تبدیل شود. حساب ذخیره ارزی دقیقاً با همین منطق شکل گرفت. این تجربه بعداً اهمیت خود را بیشتر نشان داد؛ زمانی که جهش تاریخی قیمت نفت در نیمه دوم دهه ۱۳۸۰ به جای آنکه به فرصتی برای افزایش پس‌انداز و سرمایه‌گذاری تبدیل شود، زمینه افزایش شدید مخارج، رشد نقدینگی و گسترش مداخله دولت را فراهم کرد. البته تصویر برنامه سوم کاملاً بی‌نقص نبود. تورم همچنان بالا بود. صندوق بین‌المللی پول برای سال ۱۳۸۲-۱۳۸۳ تورمی حدود ۱۵.۶ درصد گزارش می‌کرد؛ عددی که برای یک اقتصاد باثبات همچنان زیاد است. بیکاری نیز، به‌ویژه با توجه به موج ورود جوانان به بازار کار، یکی از مشکلات مهم باقی ماند. خصوصی‌سازی به اندازه مورد انتظار پیش نرفت، اصلاح شرکت‌های دولتی ناقص ماند و بسیاری از انحصارات پابرجا بودند. وابستگی بودجه به نفت نیز از میان نرفت. بنابراین برنامه سوم، اقتصاد ایران را به یک اقتصاد توسعه‌یافته تبدیل نکرد؛ اهمیت آن در این بود که جهت حرکت بسیاری از سیاست‌ها با الزامات رشد بلندمدت سازگارتر شده بود. عامل دیگری که نباید نادیده گرفت، نوعی همگرایی در سیاست‌گذاری بود. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در طراحی و نظارت بر سیاست‌ها، نقش مهمی داشت و مجموعه‌ای از اقتصاددانان و تکنوکرات‌ها در دولت توانسته بودند حول ضرورت ثبات اقتصاد کلان، اصلاحات تدریجی و تقویت سازوکارهای بازار، توافق نسبی ایجاد کنند. در چنین فضایی «برنامه» هنوز معنایی فراتر از فهرستی از پروژه‌ها و آرزوها داشت؛ سندی بود که قرار بود، رفتار مالی و اقتصادی دولت را نیز محدود کند. اما این مسیر پایدار نماند. تشکیل مجلس هفتم در سال ۱۳۸۳ نخستین نشانه جدی تغییر جهت بود.
تصویری از ارائه آخرین گزارش رئیس جمهور وقت (سیدمحمد خاتمی) از برنامه سوم توسعه به مجلس شورای اسلامی
سیاست تثبیت قیمت برخی کالاها و خدمات دولتی، مقاومت در برابر اصلاح قیمت انرژی و فشار برای کاهش نرخ‌های سود، بخشی از منطق اصلاحی سال‌های قبل را زیر سوال برد. با روی کار آمدن محمود احمدی‌نژاد در سال ۱۳۸۴ این تغییر جهت شتاب بیشتری گرفت. همزمان افزایش بی‌سابقه درآمدهای نفتی دست دولت را برای گسترش هزینه‌ها باز کرد. کاهش دستوری نرخ سود بانکی، گسترش تسهیلات تکلیفی و طرح‌هایی مانند بنگاه‌های زودبازده، افزایش شدید مخارج دولت، توزیع گسترده منابع نفتی و سرانجام انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، نشانه‌های عبور از منطق برنامه سوم بودند. تناقض تاریخی اینجا بود که ایران درست زمانی از انضباط و اصلاحات فاصله گرفت که یکی از بزرگ‌ترین رونق‌های نفتی تاریخ خود را تجربه می‌کرد. منابعی که می‌توانست تکمیل‌کننده اصلاحات برنامه سوم باشد به تدریج به سوخت سیاست‌های انبساطی تبدیل شد. به همین دلیل بازخوانی برنامه سوم امروز صرفاً نوعی حسرت خوردن برای گذشته نیست. اهمیت آن در مقایسه‌ای است که پیش روی سیاستگذار قرار می‌دهد. ایران آن روز نیز اقتصادی نفتی، دولتی و گرفتار مشکلات ساختاری بود اما توانست برای چند سال رشد بالاتر، تورم نسبتاً مهار شده‌تر، ثبات ارزی بیشتر و توسعه بخش غیرنفتی را همزمان تجربه کند. امروز اقتصاد با محدودیت‌های خارجی شدیدتر، ناترازی انرژی، کسری بودجه مزمن، فرسودگی سرمایه و نااطمینانی بسیار بیشتری مواجه است؛ اما بخش مهمی از مسئله همچنان به کیفیت سیاست‌گذاری بازمی‌گردد. برنامه سوم یک درس مهم داشت: رشد اقتصادی محصول یک فرمان، یک پروژه بزرگ یا افزایش درآمد نفت نیست. رشد زمانی پایدار می‌شود که مجموعه‌ای از سیاست‌های سازگار در کنار یکدیگر قرار گیرند؛ ثبات اقتصاد کلان، انضباط مالی، نرخ ارز واقع‌بینانه، تجارت بازتر، نظام مالی کارآمدتر، امنیت سرمایه‌گذاری و محدود شدن مداخلات غیرضروری دولت. شاید مهم‌ترین دستاورد برنامه سوم نیز نه رشد ۵.۶ درصدی و نه حتی رشد ۶.۷ درصدی یک سال خاص بلکه شکل‌گیری این تصور بود که اقتصاد ایران می‌تواند برای چند سال متوالی رشد کند و به تدریج به اقتصادی رقابتی‌تر تبدیل شود. مسیری که هنوز بسیار ناتمام بود اما جهت آن مشخص به نظر می‌رسید.
از این منظر، پرسش تاریخی درباره برنامه سوم این نیست که آیا همه سیاست‌های آن درست بودند. روشن است که چنین نبود. پرسش مهم‌تر این است چرا مسیری که نشانه‌های امیدوارکننده‌ای از رشد و اصلاح نشان می‌داد، ادامه پیدا نکرد؟ پاسخ به این پرسش ما را از بررسی یک برنامه توسعه به قلب مسئله توسعه ایران می‌رساند: کشوری که بارها توانسته، اصلاحات را آغاز کند اما کمتر توانسته است، قواعد درست را آنقدر پایدار نگه دارد که ثمرات بلندمدت آنها آشکار شود.